Um novo relatório da OCDE mostra como os governos estão a utilizar a contratação pública para reforçar a produção interna, apoiar setores estratégicos e reduzir dependências externas. Mas alerta para os riscos de limitar a concorrência, aumentar custos e criar novas concentrações nas cadeias de abastecimento.
A contratação pública está a deixar de ser encarada apenas como um mecanismo para adquirir bens, serviços e obras nas melhores condições. Num contexto marcado por tensões comerciais, conflitos geopolíticos e disrupções nas cadeias de abastecimento, os governos procuram também utilizá-la para estimular a produção interna, apoiar empresas nacionais e garantir o acesso a bens considerados estratégicos.
A mudança é analisada pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico no relatório Public Procurement, Trade and Industrial Policies, recentemente publicado. O documento explora a ligação crescente entre contratação pública, política industrial e comércio internacional, bem como as decisões difíceis que essa aproximação coloca aos compradores públicos.
O mercado da contratação pública representa 12,7% do produto interno bruto dos países da OCDE. Esta dimensão confere aos Estados um poder de compra capaz de influenciar mercados, orientar investimento, promover inovação e contribuir para a criação ou manutenção de capacidade produtiva.
Comprar deixa de ser apenas comprar
A sucessão de crises expôs a vulnerabilidade dos países perante cadeias de abastecimento demasiado concentradas e a dependência de fornecedores externos em áreas como medicamentos, semicondutores, materiais de construção ou produtos alimentares.
Durante a pandemia, as entidades públicas enfrentaram subidas acentuadas de preços, condições contratuais mais exigentes e falhas no cumprimento dos contratos. Alguns fornecedores abandonaram compromissos assumidos para aproveitar oportunidades mais rentáveis noutros mercados. Ao mesmo tempo, o acesso a fornecedores internacionais revelou-se essencial para garantir medicamentos e equipamentos médicos que não estavam disponíveis internamente.
É nesta tensão que se encontra o novo papel da contratação pública. Os governos procuram garantir maior autonomia e segurança de abastecimento, sem perder os benefícios proporcionados pelo comércio internacional, como preços mais competitivos, maior qualidade e acesso a produtos ou competências que não existem no mercado nacional.
Entre as medidas identificadas pela OCDE estão a atribuição de vantagens a empresas nacionais nos concursos, a exigência de presença comercial no país, a criação de parcerias com empresas locais, a transferência de tecnologia e, em determinadas situações, a exclusão de concorrentes por razões de segurança nacional.
Existem também medidas indiretas. Critérios ambientais, sociais ou de inovação podem acabar por favorecer fornecedores nacionais, mesmo quando essa não é a finalidade expressamente assumida.
Preferir fornecedores nacionais pode criar novos riscos
A aposta na produção interna não representa, porém, uma garantia automática de resiliência. A OCDE alerta que estratégias de reshoring ou friend-shoring – deslocar produção para o próprio país ou para geografias consideradas politicamente mais seguras – podem ter um impacto limitado e até concentrar novamente o risco da cadeia de abastecimento.
Limitar o número de mercados e fornecedores disponíveis pode reduzir a concorrência, aumentar os preços e dificultar o acesso a soluções mais eficientes ou tecnologicamente avançadas. A abertura dos concursos a empresas estrangeiras permite aos compradores comparar preços, reduzir o risco de concertação entre concorrentes e adquirir bens ou serviços que não estão disponíveis internamente.
Por isso, a OCDE defende que as decisões de contratação pública continuem a respeitar princípios como a não discriminação, a transparência, a abertura do mercado, a integridade e a obtenção da melhor relação entre custo e benefício.
A questão deixa, assim, de ser simplesmente escolher entre um fornecedor nacional e um fornecedor estrangeiro. Passa por avaliar em que circunstâncias a preferência pela produção interna cria efetivamente valor, reduz dependências e garante a continuidade dos serviços públicos – e quando apenas restringe a concorrência e transfere custos para o Estado.
Impacto continua pouco medido
Apesar da atenção crescente dada ao tema, a utilização assumida da contratação pública como instrumento de reindustrialização ainda está pouco disseminada. Apenas quatro países, correspondentes a 10% dos países da OCDE e candidatos à adesão que responderam ao inquérito de 2024, declararam ter políticas que utilizam explicitamente a contratação pública para esse objetivo.
Na prática, porém, existem outras medidas que procuram apoiar as economias internas e reforçar a resistência a choques externos, embora não estejam formalmente classificadas como políticas de reindustrialização. O apoio às pequenas e médias empresas e a atribuição de subsídios são dois dos exemplos identificados.
O principal problema poderá estar na avaliação dos resultados. Apenas cerca de 23% dos países inquiridos medem os efeitos económicos da contratação pública. A percentagem desce para 10% quando se trata de avaliar o impacto ambiental ou social.
Sem indicadores consistentes, torna-se difícil perceber se favorecer empresas nacionais estimula realmente a economia, cria capacidade produtiva duradoura e melhora a segurança do abastecimento ou se conduz apenas a preços mais elevados e a mercados menos concorrenciais.
A contratação pública ganha, assim, uma dimensão cada vez mais estratégica e o verdadeiro desafio não está apenas em utilizar o poder de compra do Estado para apoiar determinados setores, mas em demonstrar que essas escolhas criam valor, reforçam a resiliência e não comprometem a qualidade, a concorrência e a eficiência da própria contratação.
FOTOGRAFIA: Imagem gerada com recurso a IA
