As novas concessões portuárias não podem ser tratadas apenas como fonte de receita para o Estado. Terão de atrair investimento, aumentar a capacidade dos portos, reforçar a competitividade da economia e acomodar transformações tecnológicas, energéticas e geopolíticas que ainda nem sequer é possível prever. Foi esta a ideia que atravessou a conferência “Concessões portuárias 2.0: uma decisão estratégica para Portugal”, promovida pela Pérez-Llorca, em Lisboa.
Portugal prepara-se para iniciar um novo ciclo de concessões portuárias, com contratos que poderão vigorar durante várias décadas. O desafio, porém, está longe de se resumir à substituição dos modelos atualmente em vigor. O que está em causa é a capacidade de desenhar contratos suficientemente sólidos para mobilizar investimento e suficientemente flexíveis para responder a um mundo onde as rotas marítimas, a tecnologia, a energia e as próprias cadeias de abastecimento estão em permanente transformação.
Na abertura da conferência, Adolfo Mesquita Nunes, sócio e Co-chair da Pérez-Llorca Portugal, deixou claro que o encontro não pretendia ser uma discussão estritamente jurídica, mas antes colocar em debate as escolhas estratégicas que irão determinar o crescimento e a modernização dos portos portugueses.
Uma ambição que Miguel Pinto Luz, ministro das Infraestruturas e Habitação, na intervenção de abertura, enquadrou na estratégia Portos 5+, que prevê cerca de quatro mil milhões de euros de investimento até 2035, três mil milhões dos quais provenientes do setor privado, e a celebração de 15 novos contratos de concessão. A estratégia pretende aumentar a capacidade portuária nacional em 35 milhões de toneladas e assenta numa visão integrada dos investimentos portuários, ferroviários e rodoviários. Segundo a informação divulgada pelo Governo, cerca de 75% do investimento previsto será privado.
O ministro insistiu precisamente na necessidade de deixar de pensar os portos como infraestruturas isoladas, sem acessos terrestres, capacidade ferroviária, ligações ao hinterland e articulação com os territórios, caso contrário, o investimento dentro dos perímetros portuários perde parte do seu efeito.
Sines foi usado como exemplo desta abordagem integrada, com a futura ligação rodoviária à A26 e os investimentos ferroviários destinados a permitir a circulação de comboios de 750 metros e a reforçar a ligação ao Corredor Internacional Sul. Mas a mesma lógica foi aplicada a Leixões, Aveiro e Setúbal, onde o crescimento dos portos depende da resolução de constrangimentos que vão muito para lá dos cais e dos terminais.
Miguel Pinto Luz defendeu ainda a necessidade de construir um consenso político que dê continuidade aos investimentos para além dos ciclos governativos. “São investimentos para gerações”, sublinhou, alertando para os custos das sucessivas mudanças de rumo nas políticas de infraestruturas.
A melhor proposta não é necessariamente a que paga mais
O primeiro painel colocou a questão central de forma direta: o que tem de mudar para que as concessões sejam verdadeiramente atrativas para investidores?
Moderada por Débora Melo Fernandes, sócia de Direito Público e Regulatório da Pérez-Llorca Portugal, a conversa reuniu Pedro do Ó Ramos, presidente do Conselho de Administração da APS – Administração dos Portos de Sines e do Algarve, Andreia Ventura, administradora do grupo ETE, e Sébastien Coquard, sócio de Societário, M&A e Infraestruturas da Pérez-Llorca Portugal.
Pedro do Ó Ramos recordou que a ambição de aumentar em 50% a carga movimentada pelos portos portugueses coloca exigências significativas à capacidade instalada, às ligações terrestres e aos modelos de concessão. O crescimento previsto não acontecerá apenas porque existe capacidade adicional no cais. Dependerá da possibilidade de atrair carga, servir novos mercados e garantir que as mercadorias chegam e saem dos portos com eficiência.
Na perspetiva dos operadores, Andreia Ventura chamou a atenção para a necessidade de contratos capazes de assegurar previsibilidade sem ficarem presos a pressupostos que rapidamente podem deixar de corresponder à realidade. Numa concessão com várias décadas, o modelo de negócio, as exigências ambientais, os equipamentos e até a natureza das cargas poderão mudar substancialmente.
A duração dos contratos foi, aliás, um dos temas recorrentes. O alargamento do prazo máximo das concessões até 75 anos pode ajudar a acomodar investimentos com períodos de retorno mais longos, mas não deve transformar-se num automatismo. A duração terá de resultar da dimensão do investimento, da respetiva amortização, do risco assumido e do retorno necessário para tornar o projeto financiável.
Sébastien Coquard acrescentou a perspetiva internacional do investidor: a localização geográfica e o potencial de crescimento não chegam para construir um business case. Se não existir capacidade ferroviária e rodoviária, clareza contratual ou previsibilidade quanto aos investimentos exigidos, uma oportunidade aparentemente atrativa pode tornar-se inviável.
A discussão acabou por convergir num ponto: adjudicar uma concessão apenas com base na maior contrapartida financeira oferecida ao Estado, pode produzir o resultado errado. Quem paga mais não é necessariamente quem apresenta maior capacidade para atrair carga, desenvolver o hinterland, modernizar a operação ou gerar valor para a economia.
O preço continua a ser um elemento relevante, mas terá de coexistir com critérios relacionados com investimento, desempenho, eficiência, sustentabilidade, qualidade do serviço e contributo para a competitividade nacional.
Portos como instrumento de competitividade
No segundo painel, moderado por Filipe Barros, Executive Manager da Supply Chain Magazine, o debate avançou para a modernização das infraestruturas, a tecnologia e a interoperabilidade entre os vários atores logísticos.
Luís Miguel de Sousa, presidente do Conselho de Administração do Grupo Sousa, começou por colocar os portos portugueses dentro de uma transformação mais ampla do transporte marítimo. Os cinco maiores armadores já concentram cerca de 60% da oferta mundial e o maior operador representa, sozinho, mais de 20%. Paralelamente, os grandes grupos marítimos estão a alargar a sua presença a terminais, transporte terrestre, plataformas logísticas e outros elos da cadeia.
Neste contexto, a discussão sobre as concessões deixa de ser apenas económica ou operacional e passa também a ser estratégica. “A carga não escolhe o terminal”, afirmou Luís Miguel de Sousa. Escolhe uma solução portuária e logística, dentro da qual o armador acaba por determinar o terminal utilizado.
Para o presidente do Grupo Sousa, o Estado deve fixar previamente as contrapartidas necessárias para remunerar os ativos e os investimentos públicos, mas a avaliação das propostas não deve ficar dependente da maximização da receita. As concessões deverão funcionar como instrumentos de competitividade da economia no seu conjunto.
A concentração do transporte marítimo, a instabilidade geopolítica e as sucessivas perturbações das cadeias de abastecimento obrigam ainda Portugal a considerar quem controla as infraestruturas e como poderá ser garantida a continuidade das ligações logísticas essenciais.
Luís Miguel de Sousa trouxe também para a discussão a perspetiva de quem opera cadeias que não começam nem terminam na linha de água. Um porto prolonga-se até às fábricas, aos centros de distribuição e aos territórios que serve. Esta visão ganha especial relevância nas regiões autónomas, onde o transporte marítimo é uma infraestrutura essencial ao abastecimento e não dispõe das mesmas alternativas existentes no continente. As decisões sobre custos, frequência, capacidade e investimento têm, nestes casos, consequências económicas e sociais particularmente diretas.
Luís Silva Lopes, assessor da Secretaria de Estado das Infraestruturas, confirmou que os processos previstos estão a ser estudados e que alguns cadernos de encargos já se encontram em preparação. Embora os modelos concretos ainda não sejam conhecidos, considerou redutor atribuir uma concessão apenas a quem se disponha a pagar mais ao Estado.
A capacidade para atrair carga, desenvolver o hinterland e investir no crescimento futuro deverá fazer parte da avaliação. Ao mesmo tempo, os contratos terão de estabelecer indicadores que permitam acompanhar o desempenho durante toda a vida da concessão, sem esquecer que os portos existem para servir a economia real.
Rui d’Orey, CEO da Horizon View, chamou a atenção para a dificuldade de desenhar contratos destinados a vigorar durante 30, 50 ou mais anos num mercado que muda a um ritmo cada vez mais rápido. A segurança jurídica é indispensável para captar investimento, mas terá de coexistir com mecanismos que permitam adaptar as concessões, reestruturar operações e responder atempadamente à evolução das cargas, das rotas e das exigências do mercado. Sem essa margem de ajustamento, os próprios contratos poderão tornar-se um obstáculo à competitividade dos portos.
A eletrificação dos cais expôs outra das dificuldades que os novos contratos terão de resolver: quem suporta os investimentos que decorrem de objetivos ambientais e de política pública, mas que nem sempre apresentam rentabilidade própria?
A instalação de sistemas de fornecimento de eletricidade aos navios em porto – onshore power supply ou OPS – não termina no equipamento colocado no cais. Exige disponibilidade de energia, reforço das redes, subestações e investimentos a montante, além da adesão dos armadores e da existência de navios preparados para utilizar a infraestrutura.
Transferir todos esses encargos para os concessionários poderá agravar os custos portuários e, em última análise, o preço dos produtos. Os participantes defenderam, por isso, que os contratos distingam os investimentos que integram naturalmente a operação daqueles que resultam de opções de política energética ou ambiental e exigem outros instrumentos de financiamento.
O recurso a fundos europeus, a criação de ecossistemas que reúnam autoridades portuárias, operadores, produtores e gestores de redes de energia e a constituição de comunidades energéticas foram algumas das possibilidades colocadas em cima da mesa.
Ter dados não significa saber utilizá-los
Vasco Mendes de Almeida, CEO da Indra Portugal, colocou a transformação digital num plano muito concreto. Antes da tecnologia, é necessário saber que informação deve ser recolhida, com que finalidade, em que momento e por quem será utilizada.
Alguns indicadores operacionais exigem acompanhamento em tempo real ou quase ao minuto. Outros servem para avaliar, ao longo dos anos, se os objetivos estabelecidos no contrato estão efetivamente a ser cumpridos. Em ambos os casos, os dados só criam valor quando estão estruturados, são comparáveis e permitem apoiar decisões.
A inteligência artificial poderá aumentar a capacidade de relacionar grandes volumes e diferentes tipos de informação, antecipar acontecimentos e apoiar a gestão operacional. Contudo, a digitalização traz também novas exigências energéticas, de capacidade de processamento, cibersegurança e governação da informação.
A interoperabilidade foi apontada como um dos principais bloqueios. Portugal dispõe de ferramentas, como a Janela Única Logística, mas a eficiência da cadeia exige que a informação possa circular entre todos os intervenientes, mantendo simultaneamente a segregação e a proteção dos dados comercialmente sensíveis.
O desafio não é criar mais uma plataforma isolada. É garantir que administrações portuárias, terminais, armadores, transitários, alfândegas, transportadores e restantes entidades conseguem partilhar a informação indispensável à fluidez da cadeia.
Contratos sem “bola de cristal”
Na sessão de encerramento, Ana Paula Vitorino, presidente do Conselho de Administração da AMT – Autoridade da Mobilidade e dos Transportes, ampliou o alcance do debate. As opções tomadas agora, afirmou, irão produzir efeitos “pelo menos durante a primeira metade deste século”.
Por essa razão, as concessões portuárias não podem ser tratadas como uma questão restrita ao transporte marítimo ou a um único subsetor. “É política pública”, afirmou, lembrando que os portos são simultaneamente infraestruturas logísticas, industriais, energéticas e digitais, mas também ativos críticos para a segurança económica, a autonomia estratégica e a resiliência das cadeias de abastecimento, uma leitura que está alinhada com a nova estratégia europeia para os portos, que reforça dimensões como a competitividade, a transição energética e digital, a segurança, a resiliência, as competências e o financiamento.
Ana Paula Vitorino alertou, contudo, para a necessidade de evitar soluções automáticas. O prazo máximo de 75 anos não significa que todas as concessões devam ter essa duração. Cada caso deverá ser sustentado por uma fundamentação económico-financeira que relacione investimento, amortização, risco e retorno.
Por outro lado, também não é possível prever todas as alterações que irão ocorrer durante contratos tão longos. “Não temos nenhuma bola de cristal”, observou. A solução passa por incluir regras claras que permitam adaptar os contratos quando as circunstâncias se alterarem, preservando a segurança jurídica, a transparência e a concorrência.
A presidente da AMT defendeu ainda que cada concessão disponha de uma matriz de risco explícita, que não se limite ao risco da procura e da operação. Os riscos ambientais, tecnológicos, energéticos e regulatórios terão igualmente de ser distribuídos por quem estiver em melhores condições para os gerir.
No final, ficou uma ideia difícil de ignorar: uma concessão só será verdadeiramente bem-sucedida se criar valor para o privado que investe e opera, para o Estado que confia a gestão de uma infraestrutura estratégica e para a economia e a sociedade que dependem do serviço prestado.
Os contratos poderão ser assinados nos próximos anos, mas as suas consequências acompanharão os portos nacionais durante várias décadas.
